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檢察機關內部監督制約機制的法律完善
時間:2018-07-20  作者:  新聞來源:  【字號: | |

  

  檢察機關內部監督制約機制的法律完善

  天津市南開區人民檢察院課題組

  摘要:最高檢屢次提出,檢察機關內部監督機制是檢察院做好黨風廉政建設和自身反腐倡廉工作的基石與重要職能。司法體制改革中檢察官辦案責任制及建設高素質檢察隊伍的需求不斷提高,對檢察權的行使提出了更高的要求,面對司法體制改革、大部制改革等新變革,檢察機關內部監督制約機制也需要適應時事要求做出改變。從檢察機關內部監督制約機制的內涵,存在的漏洞及改革難點,以及如何完善內部監督制約機制從而適應提升檢察隊伍素質及司法體制改革的要求三個方面來對檢察機關內部監督制約機制進行探討。

  關鍵詞:司法體制改革 內部監督 案件評查 檢容檢紀 檢務督察

  做好內部監督制約工作是檢察機關的立身之本,是檢察權得以公正行使的前提,更是樹立司法公信力的必然要求。在遵循最高檢《關于加強檢察機關內部監督工作的意見》基礎上,司法體制改革及監察體系改革從司法和紀律兩方面對檢察機關內部監督體制提出了更高的要求,需要不斷規范及完善檢察權的內部監督制約機制,探索使用更具有時代性、針對性及體系性的內部監督方法,以更嚴肅的態度、更嚴謹的制度及更嚴厲的制裁,確保內部監督制約機制能為檢察權的正確行使提供更加堅實的紀律作風保障。

  一、檢察機關內部監督制約機制內涵

  檢察機關內部監督制約機制是強化檢察機關黨風廉政建設和反腐敗工作的重要舉措,也是確保檢察隊伍更加忠誠干凈擔當的紀律保證。內部監督制約機制的良好運行能確保檢察權的正確行使,保障檢容檢紀能得到良好的遵守。特別是在司法體制改革大背景下,不論是對案件辦理質量、還是檢察官履職盡責情況,都提出了更嚴苛細致的要求。只有監督好權力使用者的行為,摒棄傳統習慣和做法中阻礙監督運行的因素,才能使檢察權不被濫用,確保檢察官公正文明廉潔執法。

  (一)檢察機關內部監督制約機制的施行模式與外部監督模式相比,檢察機關內部監督屬于自律性監督,在遵守法律法規及上級檢察院有關規定的前提下,可以根據工作實際因地制宜的制定自我監督的各項規章制度。檢察機關只有為內部檢察權行使建立了完善嚴謹有效的監督制約機制,才能使法律監督功能更具有信服力,提高檢察工作效率,更能讓人民群眾相信檢察機關做出的決定,樹立文明公正廉潔的良好形象。目前,在最高人民檢察院的統籌部署下,各級檢察機關一般都建立起了覆蓋檢察權運行過程的縱橫交錯的內部監督網絡

  1.根據監督內容的不同,分為執法辦案監督及檢容檢紀監督。根據刑事訴訟法等有關實體法程序法規定,檢察機關內部對檢察人員執法辦案進行監督,包括檢察權行使是否合法合理,是否符合公平正義的要求,即執法行為是否符合實體正義和程序正義。因此又將執法辦案監督分為實體監督和程序監督。實體監督指檢察權的行使是否符合公平正義,符合法律的要求,維護法律公信力,現階段內部實體監督的方式包括案件質量評查,規范司法行為各項整治活動等。程序監督是指監控檢察官執法辦案是否符合法律規定的流程,現階段即對統一業務應用系統的使用、是否進行案件信息公開等進行督查檢查。而檢容檢紀監督的對象是檢察官在執法辦案等日常檢察工作中是否遵守黨紀法規、檢察紀律、組織紀律等,確保檢察人員廉潔自律,上令下達。

  2.根據監督主體不同,分為上級監督和同級監督。根據最高檢察院及實踐有關規定,對檢察機關及檢察人員的內部監督包括上級檢察機關通過巡視、調研、實地督察、座談會等方式對下級檢察機關進行監督,以及檢察機關自身有關部門通過案件評查、檢務督察方式開展的督察。除檢察系統的內部監督外,對檢察機關的監督還包括黨政部門監督、人民監督等外部監督方式,但是檢察機關作為法律適用專業性較強的機關,內部監督對檢察工作特別是執法辦案的監督有更強的針對性,因此在實踐中是采用最多、發展最完善的一種監督方式。

  3.內部監督的主體。一是案件管理部門,開展對案件質量的評查及對統一業務應用系統的監控,屬于業務監督;二是紀檢監察部門,對檢容檢紀進行全面督察,履行監督執紀問責的功能,屬于黨政監督。按照最高人民檢察院對開展檢務督察工作的有關規定,檢察機關的內部黨政監督主要由紀檢監察、組織人事、行政、法警、案件管理等部門組成檢務督察小組,作為臨時或常設機構,對檢察官執法辦案,執行檢察紀律、遵守各項規定開展督察。

  (二)對內部監督制約的新要求

  1.檢察機關作為反腐倡廉工作的主要職能部門,更需要不斷完善內部監督制約機制,做好自身反腐倡廉工作。最高檢在《“十三五”時期檢察工作發展規劃綱要》,明確了“十三五”期間檢察機關要強化內部監督制約機制。紀檢監察部門不斷創新工作方式方法,推進內部體制改革,發揮好監督執紀問責職能,以適應越來越嚴格的反腐敗斗爭新要求。

  2.《中國共產黨黨內監督條例》(以下簡稱《條例》) 中提出,“監督是權力正確運行的根本保證,是加強和規范黨內政治生活的重要舉措。必須加強對領導干部的監督,黨內不允許有不受制約的權力,也不允許有不受監督的特殊黨員。”檢察機關一直以來高度重視黨風廉政建設和反腐敗工作,堅持從嚴治檢,司法公信力有很大提升,社會及人民群眾對檢察

  機關的滿意度也在逐步攀升。但是,現階段檢察人員在行使檢察權時仍存在司法不規范及濫用檢察權等行為,嚴重損害了檢察機關的形象。檢察機關作為法律監督機關,在反腐敗工作中發揮著重要的職能作用,必須徹底鏟除司法腐敗,防止個人意志干預、阻礙甚至破壞檢察權行使,使查辦的案件使人信服,維護法律公信力,就要采取嚴厲措施規范檢察權的運行,建立完善檢察機關內部監督制約機制。

  3.在法律中,非法取得的證據會因為非法證據排除規則而不被適用,同樣,一支有問題的檢察隊伍查辦的案件也不能使人信服。檢察人員得以行使的檢察權來源于人民,也應當服務于人民,接受人民的監督。內部監督制約機制通過對檢察官在工作時行使職權的監督,可以在很大程度上確保檢察權的行使在合理合法范圍內,保證檢察隊伍為民、務實、清廉。通過分析近年來檢察系統內部包括其他國家機關人員違法違紀案件,大多數是由于內部監督缺乏或滯后導致。一個完善的內部制約體系可以通過事前預警系統,預測檢察人員苗頭性、傾向性的違法違紀行為,從而做出預判,是督促檢察人員提升自身素質的強大動力和必然要求。

  二、現階段內部監督制約機制存在的不足

  (一)監督和被監督意識不強

  一方面從監督主體來看,檢察機關內部監督人員也是機關內部人員,是監督執紀問責的執行者,在進行內部監督時往往存在監督意識不強,礙于面子不愿、不敢主動監督的心理,導致監督強度不夠,效果不佳。同時在檢察機關這個熟人社會中,對監督執紀者的保護性制度不慎健全,擔心被打擊報復,從而內部監督不力,效果欠佳。有些檢察機關本身對內部監督重視程度不夠,存在多注重制度規章的制定,具體實施缺乏力度,督促落實不夠,落實措施不到位等問題。

  另一方面,從監督對象來看,受傳統思想影響及監督上存在的惰性心理,大多數檢察人員仍對接受監督有抵觸情緒,沒有認識到嚴管就是厚愛,認為監督是組織對其不信任,是對其自身能力及人品的懷疑,思想上有動搖不向組織反映,案件辦理有瑕疵不主動解決。甚至有的監督者認為自己是監督別人的,過于看重自身權力而忽視了義務,存在“燈下黑”的現象,不利于監督機制的順利施行。

  (二)職能定位不清

  從目前實踐中基層檢察機關內部監督的模式來看,有的設在紀檢監察部門,有的設在組織人事部門。案件管理部門及紀檢監察部門都可以對司法行為的實體及程序方面開展監督,存在職能重復,職責劃分不清,責任分散。同時,在有些地區的檢察機關內部,紀檢監察部門承擔了不少監督執紀問責功能以外的工作任務,模糊了監督效果,導致監督工作的重點不突出,受重視程度被弱化,問責缺乏威懾性,角色轉化成了綜合行政部門。

  (三)標準不統一,規范化程度不高

  目前,檢察機關對內部監督機制沒有制定統一明確的標準,實踐中基層檢察院一般結合司法辦案規定、紀律規定及本院工作實際,制定總體的或者針對不同事項分別制定規范,從而形成有特色的監督系統。這些監督系統由于未經過頂層設計,或頂層設計模糊,具體到基層檢察院操作時由于缺乏統一的標準,專業性不強,監督人員執行的監督問責的標準不一。加之制定的時效性過強,需要實時修改,一方面導致了內部監督可操作性不強,另一方面也導致了監督中不可避免的有“盲點”存在,缺乏長期性及規范性。

  (四)相關配套機制不完善

  一方面監督程序不完善。檢察機關在制定監督制約規范中多重視監督事項的規定,對內部監督制約程序制定缺乏規范化體系化研究,導致存在主觀隨意性監督的現象。同時,內部監督往往與思想政治教育相脫節,存在一定滯后性,往往側重事后監

  督,事前預防和事中控制做的還不夠。

  另一方面檢察機關內部監督制約主體綜合素質需進一步提升。內部分監督除了案件管理部門對案件評查由具有案件辦理經驗的檢察官進行,紀檢監察部門從事執紀監督的人員,除了從紀檢監察機關調入或紀委派駐檢察機關從事紀檢監察工作的,都屬于檢察機關內部各部門人員,未受過專業的紀檢監察業務培訓,對各項監督執紀問責的術語、程序及規定了解不清、不會適用,素質及能力不適應越來越嚴厲的反腐倡廉形勢,對違紀線索案件的辦理缺乏專業性,在監督中出現的問題線索如何分類處理、如何談話或采取其他措施時招法不多。

  (五)不能完全適應司改、大部制改革需求

  檢察機關傳統的內部監督制約機制可以通過案件評查、檢務督察等方式發現司法辦案及遵守檢容檢紀方面存在的問題。司法體制改革后,要求檢察官獨立辦理案件,這就對內部監督提出了更高的要求。如何在日常檢察工作中對檢察官是否本人親自辦理案件,是否有助理檢察人員未經授權擅自操作,內部監督人員不論是案件管理部門還是紀檢監察部門人員都不能做到時刻監督,導致對司法行為的監督存在盲點。同時,大部制改革背景下,分散檢察權的合并也對監督人員的業務能力和綜合素質提出了新的要求,在改革的背景下,內部監督機制必須要防止繼續沿用行政監督的手段來監督司法辦案活動,并應探索如何改變監督切入點對新形勢下的司法辦案模式進行有效監督的招法。

  三、探索完善內部監督制約機制的途徑

  (一)完善內部監督制約機制的原則

  1.堅持檢察一體化

  檢察機關內部監督制約機制的設計要保證政令檢令上傳下達,要兼顧公正與效率,使檢察權行使及機關工作暢通有序。對于監督對象中的司法行為來說,要特別主動對實體行為的監督,確保檢察官辦案責任制背景下,突出檢察官主體地位,使檢察官能獨立、自主的辦理案件、行使檢察權。對于監督對象中的檢容檢紀行為,要進一步加大監督力度,防止檢察人員違法違紀行為損害機關工作運行的暢通性,同時也用檢察權的形式提供紀律作風保障,使檢察人員將更多地精力投入到保證案件辦理質量中。在司法實踐中將對二者的監督有機結合,建立規范有效的監督制約機制,可以確保監督工作對檢察工作產生促進作用,使各項檢察工作規范有序的運行。

  2.確保監督制約機制的規范化體系化

  內部監督制約機制規范化體系化需要確保監督行為遵循司法規律。一是監督后要有相應的制裁處分機制,同時要允許被監督者享有充分陳述及申述救濟的權利和通道。二是上級檢察機關對下級檢察機關雖為領導關系,但在對下級監督時應側重于宏觀指導,嚴格遵守“三個規定”,防止對個案進行過多的司法干預,保持檢察官辦案獨立性和自主性。同時對檢容檢紀的監督要做好頂層設計,規范標準程序,為基層檢察機關做好監督執紀工作提供標準化范本。

  (二)完善內部司法行為監督制約機制的具體舉措

  1.橫向監督方面,按照司法辦案責任制要求,加大對司法行為監督

  為確保檢察權公正行使,檢察官在司法責任制要求下獨立正確的辦理案件,一方面各級檢察機關要在最高檢出臺的案件評查工作規定的基礎上,結合本院檢察工作,由經驗豐富的檢察官組成案件評查小組,制定具體細致的案件評查標準和方法,加大對統一業務應用系統的監控和實地抽查,定期開展案件評查。要明確案件管理中心的職能地位,確保與其他業務部門實現良性對接。完善問責整改機制,在一定范圍內公布評查結果,對評查中發現存在過錯或辦案人員的違法違紀行為,應將線索移交懲戒委員會或紀檢監察部門。紀檢監察部門中也要有熟悉司法辦案的檢察官或其他人員,從而保證問題線索能夠被專業有效迅速的處理。

  2.對檢察長及主管檢察長的定位清晰

  一方面突出檢察長及各主管檢察長對案件的宏觀監督職能,將重點放在對檢察業務的宏觀指導上,而不宜對具體個案直接發號施令。結合檢察官司法責任制要求,統一司法標準。從嚴限制檢察長干預個案辦理的現象,對于重大、疑難、復雜案件,或者有線索檢察官違反有關辦案規定時,檢察長可以要求檢察官報告案件辦理情況,進而采取有針對性的措施。另一方面檢察長要發揮對檢容檢紀監督的宏觀指導功能,強化主體責任,引領檢察人員重視遵守各項紀律規定,完善頂層設計,做好監督工作從而服務檢察工作的有序高效運行

  (三)完善內部檢容檢紀監督制約機制

  1.做好思想教育工作,完善談心談話制度

  做好內部監督工作的一個重要方面是事前教育,作為對檢察干警的言行負有直接責任的主管領導而言,要積極認領好各自的主體責任,紀檢組要肩負起監督責任的重擔,不斷將監督關口前移,對領導干部履行主體責任、檢察干警遵守檢容檢紀的行為開展好監督,營造風清氣正的檢察環境。要側重事前預防與警示教育,開展好談心談話活動。做到與司法辦案相結合,與日常教育管理相結合,既用紀律尺子衡量、又用高標準引領,既講問題、又提希望,真正觸及思想和靈魂。這就要求主管領導及科室負責人要有做好思想工作的意識和能力,首先要了解干警工作和生活,體現人文關懷;還要結合日常工作、活動及各類監督檢查中及時發現干警思想波動,及時提醒,做到防患于未然。各級檢察機關可結合工作實際制定談話方案,延伸監督觸角,主管領導及科室負責人能定期分析檢察干警思想狀況,做到早發現、早提醒、早處置。

  2.發揮好巡視利器的作用

  近年來黨的巡視工作對各級黨組織發揮了很好的監督整改功效,也是發現問題、解決問題的重要監督手段。現階段對基層檢察院的巡視往往是系統內部巡視巡察,其優點在于針對性強,對檢察業務有一定的指引、糾錯功能,但是缺點也比較明顯,系統內部巡視組成員中本地區檢察人員占據主導地位,對巡視中發現的問題可能會顧及工作關系等情面而缺乏力度和強度,從而不能充分發揮巡視工作的利器作用。可以探索建立跨區域檢察機關巡視或系統外巡視的制度,由省(直轄市)外檢察系統進行政治巡視亦或是在巡視組中加大系統外人員所占比例及作用,采取有效措施聚焦問題的發現及整改,深入查擺問題根源,堅持從嚴治檢,強化監督實效,確保巡視發揮好政治“顯微鏡”及“探照燈”作用,凈化檢察工作環境。

  3.完善檢務督察制度

  在基層檢察機關中,檢務督察是在日常監督工作中最常態化的手段,也是能夠第一時間發現問題,減少檢察人員違反違紀行為發生風險的重要舉措。根據《最高人民檢察院檢務督察工作暫行規定》,檢務督察包括上級督察和本院督察。檢務督察通過對檢察機關內部人員履行職責、行使職權、遵規守紀等方式開展督察,是一種事前預防與動態監督的手段。全國各級檢察機關在最高檢暫行規定的宏觀指引下,根據地區工作及司法辦案需求,制定檢務督察方案,成立督察小組,形成督察合力。一是對督察中發現的問題如實在一定范圍內印發通報并如實上報上級檢察機關。對督察中發現的問題要認真對待,明確責任人,相關負責人履行好“兩個責任”,做到限期整改,專題匯報。二是檢務督察制度及方案要經過黨組專題研討,健章立制,確保科學有效,可執行性強,并嚴格執行責任追究制度及問題“回頭看”機制,確保督察能起到震懾和糾正的效果。三是將檢務督察結果與部門績效考核、評比表彰和干部選拔任用等有效結合,修訂完善部門崗位目標考核和干警晉職晉級制度,規定干警或部門被督察通報的,直接影響各部門的考核名次。

  4.強化內部紀檢監察部門自身建設

  現階段檢察機關從事內部監督執紀的人員一般都為檢察機關招錄或調入的人員,一方面對紀檢監察業務掌握的不夠系統,在面對違紀線索或案件時雖然能第一時間上報領導研究解決方法,但是處理模式單一,談話初使用的多,函詢紀律審查等用的較少,專業化不強。對于紀檢監察人員特別是基層檢察院紀檢檢察干部,參加脫產業務培訓的機會較少,通常一年不超過一周的時間;而非脫產培訓時間零散且內容專業性不強,不利于紀檢監察干部綜合業務素質的提高。為提升強化檢察院內部紀檢監察干部內部監督的業務素質,應該通過檢察機關及紀委兩條渠道,探索建設體系化培訓模式,形成常態化培訓手段,有效加強對檢察機關內部從事紀檢監察人員的業務培訓。

  另一方面,由檢察機關內部人員從事內部監督的過程中由于相互間比較熟悉,對一些違紀現象和苗頭問題可能礙于情面不能及時指出,對歷史遺留問題也難以下手解決。現階段筆者所在直轄市的市檢察院及分院已經開始建立紀委派駐紀檢組監督模式,筆者認為應盡快鋪開到基層檢察機關,特別是在基層檢察機關人員編制較少,熟人社會更突出的情況下。派駐紀檢組人員應為紀委統一調配,并實行輪崗制,加大執紀監督的范圍和力度,為檢察機關公平公正行使檢察權提供一個更加廉潔高效的紀律環境。

  5.實現與外部監督的良性對接

  僅僅依靠檢察機關內部人員開展自我監督難免存在監督盲點,引入外部監督并使之與內部監督有機結合可以確保監督更全面,強度更高。外部監督包括人大及其常委會監督,人民監督員監督等模式,其特點是不打招呼,突擊性更強,通告范圍更廣,震懾作用更明顯,其缺點包括對司法行為監督缺乏專業性,監督頻率較低等。可以利用外部監督的震懾力,作為對檢容檢紀監督的補充手段,倒逼檢察人員規范自身言行,使內外監督相互結合,相得益彰,從而形成各項監督制約機制的有效銜接,實現有機互補。改革的浪潮及人民越來越精準的司法訴求,為檢察人員的綜合素質提出了越來越高的要求。順應時代潮流及改革的新要求,探索建立更加完善的檢察機關內部監督制約機制,在營造風清氣正的檢察工作環境的同時,能有效提升檢察工作效率,從而在改革的浪潮中能把握準方向,可加強檢察隊伍作風建設,確保檢察權公平公正的行使,司法公信力得以提升。

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